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07/11/2019

Los sistemas tributarios de América Latina de cara al particular contexto económico, social y político de los países

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Los impuestos y sus posibles funciones

La aceptación social del sistema tributario y el correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias resultan imprescindibles. Ahora bien, estos instrumentos, con el adecuado diseño, también resultan, dentro de la política fiscal y en interacción con otros, potencialmente relevantes para propiciar estabilidad económica; generar incentivos de trabajo, inversión e innovación productiva; atender las externalidades negativas como la contaminación y otros males sociales; mejorar la distribución del ingreso; forjar los lazos democráticos, entre otros usos, lo que en definitiva impulsa el desarrollo integral e inclusivo de los países, tan necesario para la Región.

 

La actual situación complicada de América Latina

América Latina evidencia, en los últimos tiempos, una situación económica y social muy complicada y compleja, con alta inestabilidad política y debilidad institucional, debido a los problemas económicos estructurales, la alta pobreza y la elevada concentración del ingreso, la mayor del mundo.  La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)[1] ha identificado frenos que impiden el desarrollo social, entre otros, la enquistada pobreza (el 30,2% de la población y un 10,2% en la pobreza extrema en 2017), la desigualdad crónica (que se redujo, con cierta ralentización en los últimos años), las brechas de educación, salud y acceso a servicios básicos, la falta de inversión en el tejido social y otros emergentes como el cambio climático, la violencia, las nuevas tecnologías, etc.

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (Naciones Unidas, 2018) presenta una visión transformadora hacia la sostenibilidad económica, social y ambiental y una oportunidad histórica para la erradicación de la pobreza extrema, la reducción de la desigualdad en todas dimensiones, un crecimiento económico inclusivo con trabajo decente para todos, ciudades sostenibles y cambio climático, entre otros, donde sin dudas, el adecuado diseño e implementación de los tributos contribuyen.

 

Los rasgos de los sistemas tributarios de América Latina y sus posibles mejoras

En el Prólogo de la obra publicada por el Instituto de Estudios Fiscales (“Sistemas Tributarios de América Latina”)[2], elaborado por Ignacio Corral Guadaño, director de la Escuela de la Hacienda Pública de España, se expone:

“América Latina … sigue siendo la región del planeta más desigual, persistiendo los altos niveles de pobreza y una insatisfacción generalizada por parte de los ciudadanos en las políticas públicas. Precisamente, para reducir las brechas sociales, es imprescindible fortalecer la capacidad de los Estados para obtener los recursos necesarios que permitan financiar las políticas de gasto que faciliten el acceso al bienestar para todos, con igualdad de oportunidades y sin discriminación. Los sistemas fiscales constituyen la columna vertebral de los países para desarrollar las políticas sociales que garanticen la igualdad de oportunidades y el bienestar de sus ciudadanos. Por ello, la fiscalidad, como elemento generador de la cohesión social, se ha convertido en uno de los principales ejes de la colaboración de España con América Latina y el Caribe”.

 

En el último Capítulo de tal libro se concluye que:

·         Con la heterogeneidad que encierra la Región, la presión tributaria media es baja -aunque Brasil, Argentina y Uruguay presentan niveles relativamente altos-, si se compara con otras regiones (OCDE, Unión Europea) o con las necesidades de financiación de gasto social y de infraestructura, y asimismo volátil, producto de una estructura productiva con base, principalmente en algunos países, en la explotación de recursos naturales y los commodities. En la Región el promedio, la presión tributaria llega al 23% del PIB con tendencia creciente en el tiempo, aunque ralentizada en los últimos años y en la OCDE, alrededor del 34%[3].

·         Sistemas tributarios regresivos, debido a la fuerte relevancia de la recaudación de los impuestos indirectos, en particular IVA.

·         Con relación a los impuestos directos se observa que ha cobrado mayor relevancia a través de los años, se destaca la recaudación de la tributación de las empresas y aunque siendo asignaturas pendientes, el impuesto personal a la renta y la imposición patrimonial.

·         Los impuestos a los consumos específicos, aunque han perdido la relevancia, siguen siendo importantes fuentes de recaudación, al igual que el impuesto a las transacciones financieras.

·         Todavía queda mucho por hacer en materia de imposición medioambiental, aunque hay que destacar avances en materia de fiscalidad internacional y de facturación electrónica.

·         Las Administraciones Tributarias (AATT), juegan un papel crucial, haciendo que la política tributaria termine siendo lo que aquella logra aplicar. Con avances y mejoras en la gestión, todavía hay camino por recorrer para simplificar, facilitar y reducir el costo de cumplimiento. La digitalización, profesionalización y cooperación administrativa es el camino.

 

La OCDE alienta[4] a utilizar la política fiscal para desarrollar agendas económicas que impulsen un crecimiento inclusivo, en el sentido de que los beneficios puedan ser compartidos de manera más equitativa. Se recomienda que en el diseño e implementación de los impuestos se considere su papel en el crecimiento económico inclusivo. Las opciones de diseño de la política tributaria deberían considerar:

·         Ampliación de las bases imponible y eliminación de los gastos tributarios que no están bien orientados con los objetivos de redistribución.

·         Mejora de la progresividad de los sistemas fiscales más allá del impuesto a la renta de las personas naturales y teniendo en cuenta la progresividad global del sistema fiscal y de las respectivas prestaciones.

·         Adopción de las medidas necesarias para afectar los comportamientos y las oportunidades, incluyendo incentivos que inducen a las personas a desarrollar, acumular de manera óptima y utilizar el capital humano y los conocimientos.

·         Mejora de la política fiscal y fortalecimiento de las AATT, para reducir el tamaño de la economía informal.

 

Por último, cabe agregar que resultan cruciales para el logro de un efectivo crecimiento inclusivo:

·         Dada su relevancia económica en la Región, una consideración especial debe tenerse respecto de los pequeños y medianos contribuyentes, lograr un delicado equilibrio entre la facilitación hacia la formalidad y un desincentivo del enanismo fiscal.

·         La facturación y documentación electrónica es un aspecto importante en su doble faceta, por un lado, para facilitar el cumplimiento y reducir el costo de cumplimiento (lograr mayor competitividad) pero, por el otro, servir de herramienta de control casi inmediato.

·         El nuevo paradigma de la fiscalidad internacional introduce la necesidad de revisar y fortalecer el diseño de los sistemas tributarios, en particular de los impuestos directos y potenciar el rol de las AATT en este complejo campo, conforme se expone en el proyecto BEPS, en particular respecto del avance digitalización de la economía. Es así que las AATT además de facilitar y controlar el cumplimiento íntegro y oportuno, también deben velar para que se tribute en la jurisdicción donde se genera valor, para lo cual la cooperación administrativa internacional resulta esencial.

 

Palabras finales

No hay recetas universales, algunos países desarrollados han funcionado mejor con impuestos altos y otros lo hicieron con tasas más bajas. No sólo es relevante el monto de la recaudación, sino también el tipo de impuestos, cómo se gastan y en términos más amplios en qué modelo de sociedad se aplican, por ende, la mirada, al momento de realizar recomendaciones, no sólo deben considerar el nivel de presión tributaria o las tasas de los tributos en forma aislada.

En las últimas décadas ha subido la carga tributaria en la región, acercándose a la media de la OCDE, pero los efectos redistributivos que la fiscalidad produce en esos países todavía no se evidencian en la Región. El problema además es que los gastos han crecido mucho más. En muchos países hay espacio para subir impuestos, en algunos el IVA y en la mayoría el impuesto a la renta de las personas humanas, sin olvidar que las tasas demasiado altas desincentivan el ahorro.

Por último, uno de los grandes desafíos, es bajar los niveles de evasión que según las últimas estimaciones de CEPAL alcanzó un 6,3% del PIB en 2017.

 

[1] “Los ocho obstáculos al desarrollo sostenible de América Latina”, 3/10/19: https://news.un.org/es/story/2019/10/1463292

[2] El libro digital puede ser consultado en: https://www.ief.es/docs/destacados/publicaciones/libros/op/2017_SistemasTributariosAL.pdf

[3] Estadísticas Tributarias en América Latina y el Caribe, elaborado por OCDE, CIAT, BID, CEPAL (2019). Los países con menor presión fiscal son Guatemala (12,6% del PIB), República Dominicana (13,7%) y Perú (16,1%). En el otro extremo está Cuba (41,7% del PIB), seguido por Brasil (32,2% del PIB) y Argentina (31,3%). Los expertos consideran a Cuba como un caso aparte, dadas las características singulares de su economía, que difieren del resto de la región.

[4] “Los gobiernos deben utilizar los sistemas fiscales para impulsar la agenda de crecimiento inclusivo”, 20/07/16.

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